تجربه بازسازی پس از جنگ در آلمان غربی بازخوانی شد؛
بازنده نظامی؛ برنده اقتصادی
بازسازی صنعتی در اقتصادهای خارجشده از جنگ صرفا به معنای جایگزینی سرمایه فیزیکی ازدسترفته نیست. تجربه آلمان غربی نشان میدهد رشد پساجنگ زمانی شکل میگیرد که ظرفیتهای نصبشده، نیروی کار، نهادههای وارداتی، بازارهای فروش، نظام پرداخت و سازوکار قیمتگذاری دوباره در یک فرآیند تولیدی قابلدوام به هم متصل شوند. از این منظر، مساله اصلی آلمان غربی پس از ۱۹۴۵ کمبود مطلق سرمایه نبود. اقتصاد آلمان در بخشی از صنایع سنگین، کالاهای سرمایهای و مواد اولیه ظرفیتهای قابلتوجهی در اختیار داشت، اما این ظرفیتها در اثر تقسیم جغرافیایی کشور، اختلال تجارت، کمبود مواد اولیه، بحران مسکن شهری، کنترلهای دستوری و ازکارافتادن پول نمیتوانستند به تولید بالفعل تبدیل شوند. بنابراین بازسازی آلمان غربی را باید به عنوان فرآیند تبدیل ظرفیت بالقوه به رشد واقعی فهمید.
مرحله نخست این فرآیند تا میانه دهه۱۹۵۰ بر رشد گسترده استوار بود. در این مرحله، بنگاهها از ظرفیت بلااستفاده، نیروی کار جابهجاشده و تقاضای انباشته داخلی و خارجی استفاده کردند. مرحله دوم از میانه دهه۱۹۵۰ تا اوایل دهه۱۹۷۰ به تدریج به رشد بهرهورمحور نزدیک شد. در این مرحله، محدودیت نیروی کار، افزایش سرمایهگذاری، نوسازی فناوری، تغییر ترکیب صنعتی و رشد بهرهوری نقش تعیینکنندهتری پیدا کرد. اهمیت سیاست عمومی نیز دقیقا در همین نقطه روشن میشود. سیاست موفق، سیاستی بود که مانعهای تبدیل ظرفیت به تولید را برداشت؛ سیاست پرهزینه، سیاستی بود که پس از رفع گلوگاهها همچنان منابع را در صنایع سنتی و دارای نفوذ سیاسی نگه داشت.
نقطه آغاز تحلیل بازسازی صنعتی آلمان غربی، تفکیک میان «وجود ظرفیت نصبشده» و «قابلیت بهرهبرداری اقتصادی از ظرفیت» است. برخلاف روایتهایی که تخریب جنگ را به معنای نابودی کامل پایه تولیدی آلمان تلقی میکنند، شواهد تاریخی نشان میدهد اقتصاد جنگی در برخی شاخههای سنگین و پایه، از جمله آهن، فولاد و صنایع شیمیایی، ظرفیتهای قابلتوجهی به جا گذاشته بود. با این حال، ظرفیت فیزیکی به خودی خود تولید ایجاد نمیکند. پس از جنگ، تقسیم آلمان، تغییر مرزهای اقتصادی، اختلال حملونقل، کمبود مواد اولیه، محدودیتهای اشغال و کاهش قدرت خرید داخلی باعث شد بخشی از ظرفیت صنایع مادر بلااستفاده بماند.
ابعاد رشد صنعتی نشان میدهد که مساله آلمان غربی نه صرفا بازسازی فیزیکی، بلکه فعالسازی سریع ظرفیتهای معطلمانده بود. شاخص تولید خالص صنعتی که در ۱۹۴۸ به 53.4درصد سطح۱۹۵۰ رسیده بود، در ۱۹۵۵ به 176.3، در ۱۹۶۰ به 248.2، در ۱۹۶۵ به ۳۲۴ و در ۱۹۷۰ به 426.7 افزایش یافت. ارزش افزوده صنعتی تا ۱۹۵۰ تقریبا به اوج پیش از جنگ نزدیک شد و در ۱۹۵۵ بیش از ۶۰درصد بالاتر از سطح ۱۹۳۸ قرار گرفت. ترکیب این رشد نیز یکنواخت نبود. در سالهای نخست، صنایع مصرفی بهدلیل تقاضای سرکوبشده و اصلاح پولی سریعتر واکنش نشان دادند، اما پس از ۱۹۵۰ موتور اصلی گسترش تولید به صنایع تولیدی و کالاهای سرمایهای منتقل شد. سریعترین رشدها در نفت و گاز، سوختها، وسایل نقلیه، مهندسی برق و محصولات پلاستیکی رخ داد. این تغییر نشان میدهد بازسازی آلمان غربی فقط بازگشت به ظرفیت پیشین نبود، بلکه به تدریج با موتوریزه شدن، رشد مهندسی برق، توسعه صنایع شیمیایی و افزایش سهم کالاهای سرمایهای همراه شد.
تخریب مسکن شهری و دشواری تامین نیازهای معیشتی در شهرهای صنعتی، بخشی از نیروی کار را به مناطق روستایی و حاشیهای منتقل کرد. در نتیجه، کارخانههای شهری با ظرفیت بلااستفاده روبهرو بودند؛ اما امکان جذب ذخیره نیروی کار مستقر در مناطق غیرصنعتی را نداشتند. از سوی دیگر، فعالیتهای روستایی و کارگاهی نیز بهدلیل کمبود سرمایه و ضعف پیوند با بازارهای صنعتی، توان افزایش بهرهوری نداشتند. به همین دلیل، بازسازی صنعتی آلمان غربی پیش از آنکه به واردات گسترده فناوری جدید وابسته باشد، به بازسازی پیوند میان نیروی کار، ظرفیت نصبشده، نهادههای وارداتی و بازارهای فروش نیاز داشت. سیاست صنعتی در چنین وضعیتی باید گلوگاههای ترکیب عوامل تولید را رفع کند؛ زیرا سرمایهگذاری جدید بدون حل این گلوگاهها فقط ظرفیت بلااستفاده را افزایش میدهد و به رشد پایدار تولید منجر نمیشود.
مانع بعدی در مسیر احیای تولید، تورم سرکوبشده و اختلال شدید در کارکرد پول بود. تامین مالی جنگ از مسیر پولیسازی کسری بودجه، حجم بالایی از نقدینگی اسمی در اختیار خانوارها و بنگاهها قرار داده بود، اما جیرهبندی و کنترل قیمتها اجازه نمیداد این نقدینگی در بازار رسمی کالا تخلیه شود. در چنین وضعیتی، پول ملی کارکرد خود را به عنوان واسطه مبادله تا حد زیادی از دست داد. بنگاهها بخشی از کالاها و نهادهها را از بازار رسمی خارج میکردند و نیروی کار نیز انگیزه محدودی برای عرضه کار در برابر دستمزد رسمی داشت. اصلاح پولی ژوئن ۱۹۴۸ این ناترازی اسمی را بهصورت ترازنامهای تعدیل کرد. دویچمارک جایگزین رایشمارک شد، پرداختهای جاری مانند مزد، حقوق و مستمری با نرخ یک به یک در پول جدید ادامه یافت، اما سپردهها و وامهای بانکی با نرخهای بسیار کاهنده تبدیل شدند.
قانون تبدیل، وامها و سپردههای دیداری را با نسبت ۱۰ به یک به دویچمارک تبدیل کرد و قانون حسابهای مسدود در اکتبر مقرر ساخت ۷۰درصد سپردههای پسانداز در پول جدید پذیرفته نشود و ۱۰درصد دیگر موقتا در حسابهای مسدود قرار گیرد. در نتیجه، نرخ موثر تبدیل برای حسابهای بالاتر از ۶۰۰ رایشمارک عملا به ۱۰۰ در برابر 6.5 رسید و قدرت خرید داراییهای پولی بیش از ۹۰درصد کاهش یافت. عرضه پول نیز از 4.4میلیارد مارک در پایان ژوئن به ۱۲میلیارد مارک در دسامبر ۱۹۴۸ افزایش یافت؛ اما کمیابی پول در ماههای نخست اصلاح، بنگاهها را به عرضه موجودی انبار و تامین مالی فعالیت از محل فروش جاری وادار کرد. اثر اصلاح پولی از مسیر تغییر رفتار بنگاه و نیروی کار ظاهر شد. بنگاههایی که دسترسی آنها به ماندههای بانکی محدود شده بود، برای تامین سرمایه در گردش به فروش کالا و سود عملیاتی وابسته شدند. نیروی کار نیز پس از کاهش ارزش پساندازهای اسمی و بازگشت دستمزد دارای قدرت خرید، انگیزه بیشتری برای کار رسمی پیدا کرد. میانگین ساعات کار هفتگی کارگران صنعتی در ۱۹۴۸ نسبت به سال قبل سه ساعت افزایش یافت و مجموع ساعات کار در معدن و صنعت ۱۳درصد بالا رفت. در صنعت آهن و فولاد، ساعات ازدسترفته ناشی از غیبت کارگران از میانگین ۱۶درصد ساعات قراردادی در فاصله ژانویه تا ژوئن۱۹۴۸، در ژوئیه به ۱۰درصد و تا دسامبر به کمتر از ۱۰درصد رسید. تولید ماهانه به ازای هر کارگر در فولاد خام نیز از ژوئن تا ژوئیه ۱۰درصد و در نیمه دوم سال ۱۰درصد دیگر افزایش یافت.
با این حال، اصلاح پولی را نباید آغاز مطلق رشد آلمان غربی دانست. بخشی از جهش تولید پس از ژوئن ۱۹۴۸ ناشی از عرضه موجودی انبار و بازگشت بنگاهها به مسیری بود که از ۱۹۴۷ آغاز شده بود. تولید صنعتی منطقه بیزونال از ۴۷درصد سطح ۱۹۳۶ در مه ۱۹۴۸ به ۷۵درصد در نوامبر رسید و تولید کارخانهای میان سهماه دوم و سوم ۲۹درصد افزایش یافت. اما چون بنگاهها پیش از اصلاح پولی بخشی از تولید خود را از بازار رسمی خارج کرده بودند، آمار رسمی رشد بعد از اصلاح را بیش از مقدار واقعی نشان میداد. برآوردهای اصلاحشده با لحاظ تغییر موجودی انبار، رشد سهماهه سوم ۱۹۴۸ را حدود ۱۴درصد نشان میدهد. بنابراین اصلاح پولی شرط مهم احیای بازار بود، اما موتور مستقل معجزه رشد نبود.
آزادسازی قیمتها پس از اصلاح پولی بهصورت کامل و همزمان اجرا نشد. قیمت بسیاری از کالاهای صنعتی نهایی آزاد شد، اما قیمت کالاهای اساسی، مسکن، حملونقل عمومی، مواد غذایی، انرژی و بخش مهمی از نهادههای واسطهای تحت کنترل مستقیم یا غیرمستقیم دولت باقی ماند. در دهه ۱۹۵۰، قیمت نزدیک به یکسوم اقلام مصرفی همچنان تنظیم میشد و سهم قیمتهای کنترلشده در مواد خام و کالاهای واسطهای حتی بالاتر بود. این ترکیب سیاستی در کوتاهمدت دو اثر متفاوت ایجاد کرد. بنگاههای تولیدکننده کالاهای نهایی توانستند از افزایش قیمت فروش و ثبات نسبی هزینه نهاده استفاده کنند و سود عملیاتی خود را به سرمایهگذاری مجدد تبدیل کنند. در مقابل، صنایع مادر مانند زغالسنگ، آهن، فولاد، برق و حملونقل ریلی بهدلیل کنترل قیمت محصول، با نرخ بازدهی پایینتر مواجه شدند و توان کمتری برای تامین مالی سرمایهگذاری از سود انباشته داشتند. بنابراین کنترل قیمت کالاهای پایه را باید همزمان از منظر ضدتورمی و تخصیصی فهمید.
این سیاست از یکسو اجازه نمیداد کمبود انرژی، فولاد و حملونقل به سرعت به تورم عمومی منتقل شود و هزینه تولید صنایع پاییندستی را افزایش دهد. از سوی دیگر، نرخ بازدهی صنایع پایه را محدود میکرد و آنها را به دریافت اعتبار ترجیحی، یارانه و حمایت اداری وابسته میساخت. در این نقطه، سیاست تثبیت قیمت به سیاست تخصیص منابع تبدیل شد و دولت برای جبران پیامدهای کنترل قیمت، منابعی را به سمت صنایع مادر هدایت کرد. قانون کمک به سرمایهگذاری که از اول ژانویه۱۹۵۲ اجرا شد، همین منطق را به صورت نهادی تثبیت کرد. این قانون بنگاههای تولیدکننده کالاهای مصرفی را مکلف کرد طی دو سال منابعی به ارزش یکمیلیارد مارک برای سرمایهگذاری در زغالسنگ، برق، آب، آهن و فولاد و راهآهن فدرال فراهم کنند. منابع مزبور در قالب خرید اجباری اوراق و انتقال سرمایه از بخشهای سودآور به بخشهای پایه تجهیز میشد. بنابراین این قانون نه نمونهای از عملکرد بازار سرمایه، بلکه ابزار اداری بازتوزیع سود میان بخشهای صنعتی بود.
با وجود این، اثر این قانون نباید بیش از اندازه بزرگنمایی شود. سرمایه منتقلشده از این مسیر فقط بخش کوچکی از سرمایهگذاری صنایع هدف را پوشش داد و از منابعی که از مسیر معافیتهای مالیاتی تجهیز شد کوچکتر بود. افزون بر این، مشکل زغالسنگ و فولاد در اوایل دهه ۱۹۵۰ فقط کمبود ظرفیت فیزیکی نبود. بخشی از ظرفیت این صنایع به علت کمبود نیروی کار، عدمتناسب ساختار تولید پس از تقسیم آلمان و محدودیت تقاضا بلااستفاده مانده بود. از این رو، قانون کمک به سرمایهگذاری تا حدی به جای رفع گلوگاه واقعی عرضه، زیان ناشی از کنترل قیمت و نفوذ سیاسی صنایع روهر را جبران کرد. این تجربه نشان میدهد سیاست صنعتی پساجنگ باید میان مداخلهای که گلوگاه تولید را رفع میکند و مداخلهای که تداوم یک ساختار پرنفوذ را تامین مالی میکند، تمایز بگذارد.
به موازات اصلاح پولی و تخصیص منابع به صنایع پایه، رفع کمبود مسکن شهری شرط لازم فعالسازی ظرفیت صنعتی بود. کمبود مسکن فقط مساله رفاهی نبود؛ زیرا مانع جابهجایی نیروی کار به شهرهای صنعتی میشد. کارخانهها در بسیاری از مناطق شهری ظرفیت بلااستفاده داشتند، اما نبود مسکن امکان جذب نیروی کار جابهجاشده و پناهندگان مستقر در مناطق روستایی را محدود میکرد. از این رو، سیاست مسکن در آلمان غربی عملا بخشی از سیاست صنعتی بود؛ زیرا امکان ترکیب دوباره نیروی کار و ظرفیت نصبشده را فراهم میکرد. چارچوب حقوقی این مداخله از قانون شماره ۱۸ شورای کنترل متفقین در ۱۹۴۶ آغاز شد که کنترل عمومی بر تخصیص واحدهای اجارهای، تثبیت اجارهها در سطح ۱۹۳۵ و تعلیق اخراج مستاجران را برقرار کرد. قانون نخست ساخت مسکن در ۱۹۵۰ نیز سه مسیر حمایت تعریف کرد که شامل مسکن اجتماعی برای خانوارهای کارگری کمدرآمد با اجاره اداری، مسکن یارانهای با معافیت مالیاتی برای سازنده در برابر اجاره مناسب، و مسکن آزاد متکی به کسر مالیاتی بود. مسکن اجتماعی در دهه۱۹۵۰ همچنان سهم غالب داشت و سهم آن تا اوایل دهه۱۹۷۰ از ۳۰درصد کل ساختوساز مسکونی پایینتر نیامد. میان ۱۹۵۰ تا ۱۹۷۰ نزدیک به ۵میلیون واحد مسکونی با حمایت دولت ساخته شد.
پس از تثبیت اولیه تولید و احیای تدریجی تجارت، مساله اصلی سیاست کلان جلوگیری از بازگشت فشار تورمی در فرآیند انباشت سرمایه بود. تجربه آلمان غربی نشان میدهد ثبات قیمتها در این دوره را نباید فقط به سیاست پولی نسبت داد. در شرایط نرخ ارز ثابت و محدودیت مانور بانک مرکزی، انضباط مالی دولت نقش مهمی در مهار تقاضای کل و جذب نقدینگی داشت.
ظرفیت دولت برای تحریک مستقیم بازسازی در سالهای نخست محدود بود. مجموع مخارج عمومی در سطح فدرال، ایالتی و محلی از 14.4میلیارد مارک در ۱۹۴۸ به 35.4میلیارد مارک در ۱۹۵۱ افزایش یافت، اما هزینههای اشغال از 2.7میلیارد مارک به 7.4میلیارد مارک رسید و بخش بزرگی از بودجه را جذب کرد. اگر هزینههای مستقیم پیامدهای جنگ، از جمله بازسازی و جبران خسارت قربانیان، محاسبه شود، این رقم از 4.1میلیارد مارک به 8.7میلیارد مارک میرسد. دولت فدرال تا ۱۹۵۱ کسری داشت و کسری آن در همان سال به 6.2درصد کل مخارج رسید، اما در ۱۹۵۲ این وضعیت به مازاد 3.3درصدی تبدیل شد. دولتهای ایالتی نیز از ۱۹۵۱ وارد مازاد شده بودند و افزایش درآمد آنها در ۱۹۵۲ شدت انقباض مالی را بیشتر کرد.
مازادهای بودجهای دولت در حسابهای بانک مرکزی نگهداری شد و تا ۱۹۵۶ به 7.8میلیارد مارک رسید. این اقدام بخشی از نقدینگی را از گردش خارج کرد و اثر تورمی ورود ارز حاصل از صادرات را کاهش داد. بنابراین سیاست مالی مازادمحور، مکمل سیاست پولی بود و به بانک مرکزی اجازه میداد بدون توسل مداوم به انقباض شدید اعتباری، ثبات قیمتها را حفظ کند. دلالت این تجربه آن است که در اقتصاد بازسازیشونده، مهار تورم فقط از مسیر نرخ بهره انجام نمیشود. اگر دولت مازادهای مالی را دوباره وارد اقتصاد کند، رشد صادرات و افزایش ذخایر ارزی میتواند به فشار تورمی تبدیل شود. اما نگهداری مازادها در حسابهای بانک مرکزی، بخشی از اثر پولی مازاد خارجی را خنثی میکند و تعارض میان ثبات قیمت و تامین مالی تولید را کاهش میدهد.
در سمت تخصیص منابع سیاستگذار با آگاهی از ناکارآمدی شبکه بانکی آسیبدیده در تامین مالی پروژههای بلندمدت ابزارهای غیرمستقیم مالیاتی را جایگزین اعتبارات بانکی کرد. در سالهای نخست دهه۱۹۵۰، بازار سرمایه هنوز توان تجهیز مالی بلندمدت را نداشت و دسترسی بنگاهها به تسهیلات بانکی بلندمدت محدود بود. حتی با وجود صندوقهای متناظر ERP، سرمایهگذاری صنعتی عمدتا از سود انباشته تامین میشد. میان ۱۹۴۹ تا ۱۹۵۳، سودهای نگهداریشده ۵۰ تا ۶۰درصد سرمایهگذاری ناخالص در سرمایه ثابت را پوشش میداد. در چنین شرایطی، افزایش سودآوری بنگاه و تبدیل سود عملیاتی به سرمایهگذاری فیزیکی به محور سیاست مالیاتی بدل شد. بند۷ قانون مالیات بر درآمد که در ۱۹۴۹ معرفی شد، به بنگاهها اجازه میداد نیمی از سرمایهگذاری خود را تا سقف ۱۰۰هزار مارک از پایه مالیات بر درآمد شرکت کسر کنند. سرمایهگذاری برای جایگزینی یا بازسازی ماشینآلات و تاسیسات تخریبشده در جنگ و همچنین سرمایهگذاری در ساخت مسکن و کشتیسازی میتوانست به طور کامل مستهلک شود.این معافیتهای ساختاری سودهای عملیاتی را مستقیما به سمت انباشت سرمایه فیزیکی هدایت کرد و توانست میان سالهای ۱۹۵۰ تا ۱۹۵۶ بالغ بر 14.8میلیارد مارک منابع داخلی را برای توسعه ظرفیتهای تولیدی تجهیز کند.
تحلیل نقش متغیرهای برونزا و رفع موانع تجاری در اقتصادهای تحت تحریم حاوی دلالتهای سیاستی مهمی است. برخلاف روایتهای غالب که بازسازی آلمان را محصول تخصیص منابع مالی خارجی میدانند دادههای حسابداری ملی نشان میدهند که سهم آلمان از کل اعتبارات سیزدهمیلیارد دلاری طرح مارشال فراتر از 1.4میلیارد دلار نرفت. این رقم در سالهای بحرانی ۱۹۴۸ و ۱۹۴۹ تنها معادل 2.9درصد از درآمد ملی آلمان غربی بود درحالیکه اقتصادهایی نظیر اتریش تخصیصی معادل ۲۴درصد درآمد ملی خود را تجربه کردند. ارزش حقیقی این مداخلات خارجی برای اقتصاد آلمان نه در واردات سرمایه ارزی بلکه در تاسیس نهادهای تسویه منطقهای نظیر اتحادیه پرداختهای اروپایی بود. این اتحادیه با ایجاد یک سازوکار تهاتر چندجانبه نیاز به تسویه مبادلات با ارزهای جهانروا را به حداقل رساند. در شرایطی که اقتصاد با کمبود شدید منابع ارزی و مسدود بودن شبکههای پرداخت رسمی مواجه بود این نهاد تسویه به صنایع سنگین آلمان اجازه داد تا کالاهای سرمایهای خود را به کشورهای همسایه صادر کنند و در مقابل مواد اولیه و نهادههای واسطهای مورد نیاز خود را بدون انتقال ارز جهانروا وارد نمایند.
این چارچوب نهادی اثبات میکند که برای خروج از انزوای تجاری طراحی پیمانهای پولی و سیستمهای تسویه منطقهای به مراتب کارآمدتر از انتظار برای جذب سرمایهگذاری مستقیم خارجی یا استقراض از نهادهای بینالمللی عمل میکند. با وجود موفقیت کوتاهمدت این الگو در احیای تولید، تداوم حمایت از صنایع مادر هزینههای تخصیصی قابلتوجهی ایجاد کرد. اقتصاد سیاسی آلمان غربی در دهه۱۹۵۰ همچنان تحت نفوذ صنایع سنتی زغالسنگ، آهن و فولاد قرار داشت. کنترل قیمت نهادههای پایه، سودآوری این بخشها را محدود میکرد و دولت برای جبران این محدودیت به یارانه، اعتبار ترجیحی و حمایت اداری متوسل میشد. با تغییر ساختار تقاضای انرژی و گسترش استفاده از نفت ارزانتر، صنعت زغالسنگ بخشی از توجیه اقتصادی خود را از دست داد، اما دولت فدرال برای حفظ اشتغال و جلوگیری از تعدیل سریع ظرفیتها، در فاصله ۱۹۵۸ تا ۱۹۶۷ حدود 16.7میلیارد مارک یارانه مستقیم به این صنایع اختصاص داد. هزینه فرصت این جهتگیری در حوزه سرمایه انسانی و نوآوری آشکار شد. اقتصاد آلمان غربی در دهه۱۹۵۰ هنوز میتوانست از ظرفیت نصبشده، نیروی کار جابهجاشده و خطوط تولید موجود استفاده کند.
بنابراین جمعبندی تجربه آلمان غربی دو وجه دارد. در مرحله نخست، ترکیب اصلاح پولی، کنترل گزینشی قیمتها، انتقال درست منابع، سیاست مسکن، معافیت مالیاتی و احیای نظام پرداخت اروپایی توانست ظرفیتهای بلااستفاده را فعال کند و تولید صنعتی را افزایش دهد. اما در مرحله بعد، تداوم حمایت از صنایع انرژیبر و سنتی میتوانست منابع کمیاب را از سرمایه انسانی، تحقیق و توسعه و شاخههای دارای پیچیدگی فناورانه دور کند. دلالت سیاستی این تجربه آن است که مداخله دولت در بازسازی صنعتی زمانی کارآمد است که موقت، گلوگاهمحور و قابل خروج باشد. اگر حمایتهای بازسازی به حمایت دائمی از صنایع دارای نفوذ سیاسی تبدیل شود، رشد اولیه تولید میتواند با کندی نوآوری و کاهش کیفیت سرمایهگذاری در دوره بعد همراه شود.
* دانشجوی اقتصاد
