سیگنالهای بودجه برای سال آتی چیست؟
اقتصاد ایران در سه برآورد
اروند جعفرصالحی : دولت لایحه بودجه سال1405 را طبق برنامه و در نخستین روز دیماه تقدیم مجلس کرد. با وجود چالشهایی که اقتصاد ایران در سال1404 از سر گذرانده و با بخشی از آن همچنان دست به گریبان است، بررسی بودجه تصویری از یک سال آینده ارائه میدهد.
براساس اسنادی که سازمان برنامه و بودجه منتشر کرده است، جمع منابع دولت در 8ماه ابتدایی امسال 68درصد تحقق یافته است؛ درحالیکه جمع مصارف دولت در مدت زمان مشابه 76درصد محقق شده است. این موضوع نشان از کسری بیش از 275هزارمیلیارد تومانی در 8ماه ابتدای سال1404 دارد. همچنین براساس شرایط سال جاری و با فرض تداوم وضع موجود، میانگین تورم نقطه به نقطه برای سال آینده 45.5درصد و متوسط نرخ رشد اقتصادی 0.6درصد پیشبینی شده است. نکته دیگر بودجه سال آینده این است که با توجه به میزان تحقق 8ماهه ابتدایی امسال، موارد مختلف برای سال آینده در نظر گرفته شده است. برای مثال با تحقق 33درصدی واگذاری داراییهای سرمایهای در 8ماه ابتدایی امسال، مقدار این ردیف در بخش منابع در بودجه سال آینده 70درصد کاهش یافته است که نشان از واقعگرایی بودجهریزی سال1405 دارد. بهصورت کلی بودجه سال آینده بر اساس تصویری از اقتصاد کلان نوشته شده است که در آن کاهش شدید درآمد نفتی، حمایت از محرومان و اشخاص آسیبپذیر و رشد اقتصادی منفی در نظر گرفته شده است.
لایحه بودجه سال1405 در حالی منتشر شد که سال جاری، اقتصاد کشور چالشهای عمیقی را از سر گذراند و سایه بخشی از آنها همچنان بر سر کشور سنگینی میکند. از سر گذراندن جنگ، خشکسالی و ناترازی آب و برق و بهطور کلی انرژی، بخشی از این چالشها بودند. در چنین شرایطی بررسی لایحه بودجه سال آینده از اهمیت بسزایی برخوردار است و به نوعی پیشنمایی از یک سال آینده اقتصاد کشور ارائه میکند. اسناد منتشرشده مرتبط با تدوین لایحه بودجه 1405 گویای آن است که بودجهریزی براساس میزان تحقق منابع و مصارف در 8ماه سال جاری انجام شده است. همچنین رشد بودجه عمومی سال آینده حدود 5درصد در نظر گرفته شده است که با وجود تورم حدود 50درصدی در سال جاری، به نوعی کاهش در بودجه به حساب میآید.
کسری 275هزارمیلیارد تومانی در 8 ماه 1404
سازمان برنامه و بودجه، رویکرد دولت را در بودجه سال 1405 مشخص کرده است. در بخشی از این سند عملکرد منابع و مصارف 8ماهه1404 گزارش شده است. در بخش منابع، درآمدهای عمومی دولت در 8ماه ابتدایی سال 1404 به میزان 81درصد تحقق یافته است که معادل عدم تحقق بیش از 306 هزارمیلیارد تومانی است. واگذاری دارایی مالی با 68درصد تحقق در همین بازه زمانی و مقدار نزدیک به 339هزارمیلیارد تومانی در رده بیشترین عدم تحقق در ردیف درآمدها قرار دارد. واگذاری داراییهای سرمایهای 33درصد تحقق در بازه 8ماهه را ثبت کرده است که معادل کسری 414 هزارمیلیارد تومانی است. در مجموع سمت منابع دولت در این بازه زمانی 68درصد تحقق را نشان میدهد که معادل عدم تحقق هزار و 59میلیارد تومانی است. در بخش مصارف نیز تحقق کامل صورت نگرفته است، اما در مجموع 8واحد درصد بیشتر از تحقق منابع است. پرداخت اعتبارات هزینهای، تملک داراییهای سرمایهای و داراییهای مالی به ترتیب با 86، 82 و 32 درصد بیشترین تحقق را در 8ماه ابتدایی سال1404 داشتهاند. کل مصارف دولت در این بازه زمانی 76درصد تحقق یافته است. با مقایسه منابع تحققیافته، به کسری بیش از 275هزار میلیارد تومانی در 8ماه سال1404 میرسیم.
پیشبینی تورم 45.5درصدی و رشد 0.6درصدی
سازمان برنامه در بودجهریزی سال آینده به پیشبینی متغیرهای کلیدی اقتصاد کلان پرداخته و با فرض تداوم شرایط موجود این متغیرها را پیشبینی کرده است. نرخ تورم نقطه به نقطه در سال جاری 53.8درصد محاسبه شده و برای سال آینده میانگین 45.5درصدی پیشبینی شده است. از سوی دیگر متوسط نرخ رشد اقتصادی در سال1404 منفی 0.8درصد گزارش شده است که برای سال آینده نرخ 0.6درصدی پیشبینی شده است. نرخ پیشبینیشده نشان از انتظار بهبود جزئی در سال آینده نسبت به سال جاری دارد. همچنین ضریب جینی با کاهشی اندک از 0.387 در سال جاری به 0.385 در سال1405 پیشبینی شده است.
یکی از موضوعاتی که در اسناد پشتیبان تدوین لایحه بودجه1405، پوشش داده شده است، پایان دادن به قیمتگذاریهای دستوری غیراصولی است. این وضعیت به بحران در برخی بخشهای اقتصادی منجر شده و به همین دلیل دولت برای اصلاح آن در سال آینده خیز برداشته است. نکته جالب توجه آن است که در بعضی صنایع مانند خودرو با توجه به دو نرخی بودن بازار، امکان اصلاح سازوکار قیمتگذاری به صورت دفعی دیده شده است، اما در بعضی بخشهای دیگر مانند قیمتگذاری گندم، آرد و نان، آب، برق، گاز، بنزین و گازوئیل با توجه به شرایط کشور، اصلاح تدریجی اما مداوم مطرح شده است. در این سند اشاره شده است که پایان بخشیدن به قیمتگذاریهای دستوری میتواند به افزایش کارآیی و بهبود سرمایهگذاری منجر شود و از بحرانهای آتی جلوگیری کند؛ هرچند که به صورت موقت باعث افزایش قیمتها شود.
در این سند همچنین به اصلاحات نرخ ارز نیز پرداخته شده و بر لزوم پایان دادن به سیاست تثبیت غیراصولی نرخهای رسمی ارز تاکید شده است. بر این اساس پایاندادن به این سیاست هرچند موجب افزایش موقتی نرخ ارز میشود، اما از مسیر تقویت صادرات و مدیریت بهتر واردات میتواند روند بازگشت ارز حاصل از صادرات را بهبود دهد و در نهایت به کاهش فرار سرمایه، کاهش رانتجویی و بهبود روند واردات نهادههای تولید و در نتیجه تقویت تولید داخلی، کاهش فساد و قاچاق بینجامد. همچنین تاکید شده است که با توجه به شرایط کشور، بهتر است این سیاست بهصورت تدریجی اما مداوم و با قاطعیت اجرا شود. در صورت ادامه تعلل در تعدیل تدریجی نرخهای رسمی ارز، بحرانهای فزاینده در تامین و تخصیص ارز در تجارت خارجی دور از ذهن نخواهد بود.
واقعگرایی در بودجهریزی
در تدوین لایحه بودجه رشد اقتصادی منفی، اثر سرریز منفی مخارج دولت بر مخارج بخش غیردولتی و تشکیل سرمایه خصوصی دیده شده است. همچنین تدوین بودجه با توجه به کاهش قیمت نفت و فشار دوچندان بر منابع ارزی دولت، بروز خشکسالی و نیاز مضاعف به اقلام کشاورزی وارداتی و افزایش ذخایر راهبردی انجام شده است. یکی دیگر از محورها در تحلیل وضعیت اقتصاد کلان در فرآیند تدوین بودجه 1405، نگرانی از افزایش شدید تورم و ضرورت مدیریت انتظارات تورمی است که میتواند فشار دوچندانی بر قشر محروم جامعه وارد کند. تمام این موارد دولت را به سمت ضرورت تنظیم بودجه محتاطانه و در نتیجه کاهش کسری بودجه سوق داده است.
نکته دیگر تدوین بودجه 1405 واقعگرایی دولت و توجه به میزان تحقق در 8ماه ابتدایی امسال است. برای مثال واگذاری داراییهای سرمایهای در 8ماه ابتدایی امسال تنها 33درصد تحقق یافته است؛ این ردیف در بودجه مصوب سال 1404 رقم 930 هزارمیلیارد تومان گزارش شده بود که با کاهش 70درصدی در بودجه سال آینده به 275هزارمیلیارد تومان کاهش یافت. جمع منابع عمومی دولت که در بودجه1404 رقم 4هزار و 956هزارمیلیارد تومان تصویب شده بود که در لایحه1405 با 5درصد افزایش به 5هزار و 220هزارمیلیارد تومان رسیده است. با وجود رشد اسمی 5درصدی در منابع عمومی دولت و با فرض تورم 45.5درصدی پیشبینی شده، بودجه دولت به نوعی کنترل شده است که در نهایت میتواند به کنترل کسری بودجه منجر شود.
«دنیایاقتصاد» اسناد پشتیبان لایحه بودجه سال۱۴۰۵ را بررسی کرد
بالاترین نسبت یارانه انرژی در جهان
دنیای اقتصاد: هر سال، مجموعه گزارشهایی موسوم به «اسناد پشتیبان لایحه بودجه توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تدوین میشود. این گزارشها با مرور وضعیت کنونی اقتصاد کشور و مالیه دولت، علت اتخاذ تصمیمات مختلف در بودجه سال جدید را توضیح دادهاند. اسناد پشتیبان بودجه1405 که در ۹فصل تنظیم شدهاند، ابعاد حیاتی از جمله ناترازیهای آب و انرژی، برآورد هزینه تولید خدمات آموزشی، سیاستهای ارزی و ساماندهی معافیتهای مالیاتی را دربرمیگیرند. لایحه بودجه۱۴۰۵ بهعنوان دومین بودجه دولت چهاردهم و دومین برش از برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، در شرایطی تدوین شده که نظام بودجهریزی ایران با مشکلاتی بنیادین در زیرساختهای حقوقی مواجه شده است که در تاریخ بودجهنویسی کشور سابقه ندارد.
تدوین بودجه با شیوه متفاوت
بر اساس اصلاح ماده۱۸۲ آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی، فرآیند تدوین و تصویب بودجه از یک الگوی دو مرحلهای و فرساینده به نظامی یکپارچه و جدولمحور تبدیل شده است. در نظام جدید، لایحه بودجه دیگر محلی برای درج احکام غیربودجهای و تبصرههای دائمی نیست. هدف قانونگذار این است که قوانین بودجه سنواتی صرفا حاوی جداول منابع و مصارف بر مبنای قوانین دائمیِ حاکم باشند و بودجه به جایگاهی برای «قانونگذاری جدید» تبدیل نشود.
این اصلاح ساختاری با هدف افزایش شفافیت و سرعت رسیدگی به بودجه صورت گرفته است. در سالهای گذشته، بخش بزرگی از زمان دولت و مجلس صرف بحث بر سر احکام و تبصرههایی میشد که ماهیت بودجهای نداشتند و باعث تغییر قوانین دائمی و برنامههای توسعه میشدند. اکنون، تمامی ردیفها و جداول باید مستند به قوانین دائمی بالادستی باشند و زمان ارسال لایحه نیز به ابتدای دیماه تغییر یافته است. مکمل این تحول، قانون «الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه سنواتی» است که چارچوب تنظیم لایحه را مشخص کرده و به دولت اجازه میدهد موضوعات کلیدی و نرخهای مورد نیاز را بدون درج حکم جدید، در جداول پیشبینی کند. این تغییرات به معنای حرکت از «بودجه حکمی» به سمت «بودجه عددی و برنامهای» است که در آن هر ریال تخصیص یافته باید پشتوانه قانونی دائمی داشته باشد. اسناد پشتیبان تاکید دارند که بودجه۱۴۰۵ پیونددهنده برنامههای کوتاهمدت با اهداف میانمدت قانون برنامه هفتم پیشرفت است. بر اساس ماده۱۳ این قانون، استقرار نظام بودجهریزی برنامهمحور، تکلیف اصلی دولت است. در این رویکرد، به جای تمرکز سنتی بر «ورودیها» مانند حقوق و دستمزد و تدارکات، تمرکز اصلی بر «خروجیها» و نتایج واقعی است. دولت مکلف شده است لایحه بودجه را حاوی برنامههای اجرایی و اهداف کمی مشخص تنظیم کند؛ بهگونهایکه هر اعتبار تخصیصی مستقیما به یک محصول یا خدمت نهایی برای ذینفعان متصل شود.
کوه یخ یارانه انرژی
در حوزه ناترازی انرژی، اسناد پشتیبان تصویری نگرانکننده از شکاف میان تولید و مصرف ارائه میدهند. نظام یارانههای انرژی در ایران به یک «کوه یخ مالی» تشبیه شده است که حجم عظیم و نامرئی یارانههای پنهان آن، نهتنها پایداری مالی دولت را تهدید میکند، بلکه انگیزه صرفهجویی و بهرهوری را از بین برده است. طبق آمار، نسبت یارانه انرژی به تولید ناخالص داخلی در ایران به 26.1درصد رسیده که بالاترین میزان در جهان است. در این گزارش همچنین میزان یارانه پنهان انرژی در سال1403، معادل 111میلیارد دلار برآورد شده است. تداوم قیمتهای غیرواقعی به رشد شتابان مصرف در بخشهای بنزین، برق و گاز منجر شده است.
برای نمونه، مصرف بنزین از ۲۱میلیارد لیتر در سال۱۳۹۰ به بیش از ۴۵میلیارد لیتر در سال۱۴۰۳ رسیده است. در حوزه گاز طبیعی، اسناد هشدار میدهند که در صورت ادامه روند فعلی، شکاف عرضه و تقاضا تا سال ۱۴۱۰ به ۱۷۰میلیارد مترمکعب خواهد رسید که امنیت انرژی کشور را بهطور جدی به خطر میاندازد. اسناد پشتیبان بر ضرورت اصلاحات ساختاری، تدریجی و هدفمند در نظام قیمتگذاری تاکید دارند؛ مشروط بر اینکه همزمان سازوکارهای حمایتی مستقیم برای دهکهای آسیبپذیر طراحی شود تا عدالت اجتماعی مخدوش نشود. ناترازی انرژی اکنون به مرحلهای رسیده است که دیگر تنها یک مشکل اقتصادی نیست، بلکه به یک مانع بزرگ برای رشد صنعتی و پایداری شبکه خدمات عمومی تبدیل شده است.
ناترازی آب و خطرات زیست محیطی
ناترازی آب بهعنوان یکی دیگر از چالشهای بنیادین در اسناد پشتیبان مورد تحلیل دقیق قرار گرفته است. ایران با کاهش مستمر میانگین بارشها و افزایش دمای میانگین مواجه است؛ بهطوریکه منابع آب تجدیدپذیر از ۱۳۰میلیارد مترمکعب در دهه۷۰ به کمتر از ۷۰میلیارد مترمکعب در حال حاضر سقوط کرده است. نسبت مصارف به منابع آب تجدیدپذیر در کشور به عدد بحرانی ۹۱درصد رسیده است؛ درحالیکه استاندارد جهانی برای پایداری، حداکثر ۴۰درصد است. این وضعیت به تخلیه عظیم ذخایر استراتژیک زیرزمینی و بروز پدیده فرونشست در بسیاری از دشتهای کشور منجر شده است. اسناد پشتیبان راهکارهایی همچون استقرار مدیریت مشارکتی آب، اصلاح الگوی کشت، بازچرخانی پساب در صنایع و تقویت دیپلماسی آب در حوضههای مشترک مرزی را برای مقابله با این بحران پیشنهاد میدهند. هدف برنامه هفتم، کاهش مصارف بخش کشاورزی از ۸۲میلیارد مترمکعب به ۶۷میلیارد مترمکعب تا سال ۱۴۰۷ است تا تعادل پایدار در حوضههای آبریز برقرار شود. وضعیت فرونشست در دشتهای ایران اکنون به یک تهدید جدی برای زیرساختهای حیاتی مانند راهها، خطوط انتقال انرژی و سکونتگاههای انسانی تبدیل شده که نیازمند مداخله فوری و قاطع دولت است.
خدمات آموزشی و سیاستهای ارزی
دولت در اسناد پشتیبان بودجه ۱۴۰۵، برای نخستین بار از پیله بودجهریزی سنتی خارج شده و با استفاده از استانداردهای بینالمللی آمارهای مالی دولت (GFS 2014)، به محاسبه دقیق قیمت تمامشده خدمات آموزشی پرداخته است. یافتههای این گزارش نشان میدهد که نظام مالی آموزش و پرورش ایران با یک پدیده «صلبیت ساختاری» شدید روبهرو است. حدود ۹۷درصد از اعتبارات مستقیم این بخش صرف جبران خدمات کارکنان (حقوق، دستمزد و مزایا) میشود و سهم هزینههای غیرپرسنلی که مستقیما بر کیفیت آموزش و تامین ملزومات مدرسه تاثیر میگذارد، به کمتر از ۳درصد تقلیل یافته است. این عدم توازن به این معناست که بودجه آموزش و پرورش عملا به یک لیست حقوق و دستمزد تبدیل شده و فضای اندکی برای ارتقای استانداردهای کیفی باقی مانده است.
بر اساس محاسبات دقیق انجامشده، هزینه تولید خدمت برای هر دانشآموز در سال۱۴۰۳ با احتساب هزینههای جاری و استهلاک سرمایه استخراج شده است. نتایج نشان میدهد که دوره متوسطه دوم نظری با هزینه سالانه 33.6 میلیون تومان به ازای هر دانشآموز، گرانترین سطح آموزشی کشور محسوب میشود. در رتبههای بعدی، دوره متوسطه اول با 24.1 میلیون تومان و دوره متوسطه دوم فنی و حرفهای و کاردانش با 19.3میلیون تومان قرار دارند. دوره ابتدایی با توجه به جمعیت بالای دانشآموزی، بیشترین سهم را از کل بودجه به خود اختصاص داده، اما هزینه سرانه آن حدود 15میلیون تومان برآورد شده است.
نکته حائز اهمیت در این اسناد، شناسایی هزینههای «نامرئی» است که پیش از این در بودجهریزی دیده نمیشد. برای نمونه، هزینه استهلاک ساختمانها و تجهیزات آموزشی که بهعنوان «مصرف سرمایه ثابت» شناخته میشود، حدود 8.7درصد از کل هزینه تولید خدمات را تشکیل میدهد. بررسیها نشان میدهد که میزان استهلاک انباشته ساختمانهای مدارس حدود ۴۶درصد بیشتر از موجودی سرمایه خالص فعلی است که این شکاف عمیق، هشداردهنده فرسودگی جدی زیرساختهای آموزشی و ضرورت سرمایهگذاری فوری برای نوسازی مدارس است. علاوه بر این، هزینههای پشتیبانی و ستادی نیز حدود 10.8درصد بر قیمت نهایی هر خدمت آموزشی میافزاید که شفافسازی این ارقام، راه را برای مدیریت بهینه نیروی انسانی و کاهش هزینههای سربار هموار میکند.
مفروضات بودجه
لایحه بودجه۱۴۰۵ بر اساس مجموعهای از مفروضات واقعبینانه در حوزههای منابع نفتی، تجارت خارجی و سیاستهای حمایتی بنا شده است که چارچوب اصلی تراز منابع و مصارف دولت را تعیین میکنند. در بخش عواید نفتی، دولت میزان تولید نفت خام را روزانه ۳میلیون و ۷۲۲هزار بشکه و مقدار تولید میعانات گازی را ۶۹۰هزار بشکه در روز پیشبینی کرده است. همچنین مقدار خالص صادرات گاز طبیعی حدود ۱۶میلیارد مترمکعب در سال در نظر گرفته شده است. قیمت هر بشکه نفت صادراتی برای محاسبات بودجهای 46.5یورو و قیمت هر مترمکعب گاز صادراتی 0.26یورو فرض شده است. در بخش تجارت خارجی، ارزش کل واردات 51.7میلیارد یورو برآورد شده است که بخش عمده آن به کالاهای سرمایهای، واسطهای و نهادههای دامی و کشاورزی اختصاص دارد. دولت همچنین تخصیص 7.6میلیارد یورو برای واردات کالاهای اساسی و دارو را در مفروضات خود گنجانده است. سهم دولت از عواید نفتی 34.5واحد درصد و سهم صندوق توسعه ملی ۲۰واحد درصد تعیین شده، درحالیکه دولت مجاز شده است ۳۱واحد درصد از سهم صندوق توسعه ملی را بهعنوان استقراض برای پوشش هزینههای ضروری خود استفاده کند. در این شرایط، بودجه بهطور کلی با مفروضاتی نسبتا واقعگرایانه تبیین شده است؛ اما منتقدان اعتقاد دارند احتمال عدم تحقق بخشی از درآمدها و مفروضات همچون درآمدهای مالیاتی نیز وجود دارد.
چالش مجلس و دولت بر سر بودجه
