نظام مالیاتی ایران از درآمد تا عدالت
مهمترین ضعف ساختاری نظام مالیاتستانی
بهنظر میرسد مهمترین ضعف، «تمرکز فشار بر بخش شفاف اقتصاد» است. در عمل، شرکتهای رسمی، حقوقبگیران و فعالان اقتصادی ثبتشده، بیشترین بار مالیاتی را به دوش میکشند. این در حالی است که اقتصاد غیررسمی سهم قابلتوجهی از تولید ناخالص داخلی را در اختیار دارد و زیر چتر مالیاتی دولت قرار ندارد. برخی برآوردهای داخلی و بینالمللی اندازه اقتصاد غیررسمی ایران را بین ۳۰ تا ۴۰ درصد GDP تخمین میزنند. اگر حتی رقم محافظهکارانه ۳۰ درصد را مبنا قرار دهیم، به این معناست که بخش قابلتوجهی از فعالیتهای اقتصادی بدون پرداخت مالیات انجام میشود و این موضوع از علل ریشهای انگیزه فعالان اقتصادی برای فعالیت غیرشفاف است. نتیجه این عدم تعادل روشن است؛ مؤدی شفاف احساس میکند تنبیه میشود، فعال غیرشفاف انگیزهای برای ورود به اقتصاد رسمی ندارد و تمکین داوطلبانه تضعیف میشود.
در کشورهای عضو سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه، نسبت درآمد مالیاتی به تولید ناخالص داخلی بهطور متوسط حدود ۳۴ درصد است. در ایران این نسبت حدود ۷ تا ۹ درصد برآورد میشود. تفاوت صرفا در نرخها نیست؛ در «تنوع پایههای مالیاتی و پوشش فراگیر» است. ما بهجای افزایش نرخ، باید پایهها را عادلانه متنوعتر کنیم و گسترش دهیم. ضعف در استفاده تحلیلی از دادهها ضعف دیگری است که با آن مواجه هستیم. در سالهای اخیر زیرساختهایی مانند سامانه مؤدیان و پایانههای فروشگاهی توسعه یافتهاند. این اقدام از نظر زیرساختی بسیار مهم است. اما مرحله بعد، «تحلیل هوشمند داده» است. در یک نظام پیشرفته، رسیدگی باید مبتنی بر ریسک باشد. یعنی مؤدی خوشسابقه با حداقل اصطکاک فعالیت کند، منابع نظارتی و حسابرسی بر پروندههای پرریسک متمرکز شود و کشف فرار مالیاتی از طریق تحلیل رفتار انجام شود، نه صرفا رسیدگی گسترده و سنتی. کشورهایی که مدلهای رسیدگی مبتنی بر ریسک را اجرا کردهاند، هم هزینه نظارت را کاهش دادهاند و هم نرخ کشف تخلف را افزایش دادهاند.
یکی دیگر از چالشهای مهم، گستردگی معافیتهای مالیاتی است. هر معافیت در واقع «هزینه پنهان بودجه» است. اگر اثر آن بر اشتغال، سرمایهگذاری یا توسعه منطقهای سنجیده نشود، ممکن است به رانت پایدار تبدیل شود. در بسیاری از کشورها، معافیتها زماندار و مشروط هستند. هر چند سال یکبار ارزیابی میشوند و در صورت ناکارآمدی حذف میشوند. این رویکرد باید در ایران نیز تقویت شود تا بتوانیم نرخ موثر مالیات را افزایش دهیم. براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی وضعیت نرخ موثر مالیات در ایران در سال ۱۴۰۰ بسیار نگران کننده بوده و نیاز است اصلاح بهینه این موضوع در دستور کار سازمان امور مالیاتی قرار گیرد به نحوی که فشار بر مؤدیان شفاف افزایش نیابد و در عین حال معافیتهای بیاثر یا بد اثر حذف شوند.
آیا افزایش ارقام مالیاتی در بودجه به معنای موفقیت سیاست مالیاتی است؟
با اطمینان میتوان گفت افزایش عدد مالیات در بودجه، بهتنهایی شاخص موفقیت نیست. موفقیت نظام مالیاتی زمانی معنا دارد که سه شاخص همزمان بهبود یابد:
۱. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی (GDP) افزایش پیدا کند؛ یعنی سهم درآمد پایدار دولت رشد کند بدون آنکه فشار نامتناسب بر بخشهای مولد وارد شود. اگر درآمد اسمی بالا برود ولی پایه مالیاتی گسترش نیابد، اتکا به گروههای محدود افزایش یافته و پایداری نظام مالیاتی به خطر میافتد.
۲. عدالت و توزیع درآمد پس از مالیات نیز اهمیت دارد. کاهش ضریب جینی پس از مداخله مالیاتی نشانه آن است که سیاستها به کاهش نابرابری کمک میکنند. اگر مالیات صرفا درآمد جمع کند ولی احساس بیعدالتی افزایش یابد، اعتماد عمومی و تمکین داوطلبانه کاهش مییابد که این موضوع در بلندمدت به ضرر نظام مالیاتی است.
۳. رضایت مؤدیان و سهولت تمکین شاخص سوم است. پیچیدگی مقررات، تغییرات مکرر بخشنامهها و هزینه بالای انجام تکالیف، انگیزه همکاری را کم میکند. مطالعات تطبیقی از جمله گزارشهای توسعه مالی نشان میدهد در کشورهایی که زمان انجام تکالیف مالیاتی به زیر ۱۰۰ ساعت در سال کاهش یافته، دعاوی و فرار مالیاتی نیز کمتر شده است. در گزارشهای بینالمللی از جمله مطالعات بانک جهانی نیز تاکید شده که کاهش هزینه تمکین به بهبود فضای کسبوکار و افزایش درآمد پایدار منجر میشود.
آیا مالیات بر داراییهایی مثل خودرو و مسکن راهکار مناسبی است؟
باید تفکیک دقیقی انجام داد. مالیات بر «ثروت انباشته کلان و لوکس» در بسیاری از کشورها وجود دارد و از نظر عدالت قابل دفاع است. اما مشکل زمانی ایجاد میشود که افزایش قیمت دارایی ناشی از تورم، مبنای مالیاتستانی قرار گیرد. فرض کنید فردی ۱۰ سال پیش یک واحد مسکونی یا خودرویی خریداری کرده که در زمان خرید، کالای لوکس محسوب نمیشده است. به دلیل تورم مزمن – که خود پدیدهای کلان و خارج از کنترل آن فرد است – ارزش اسمی آن چند برابر شده است. اگر امروز صرفا به دلیل افزایش اسمی قیمت، آن دارایی مشمول مالیات سنگین شود، این پیام منتقل میشود که دولت از تورم خود برای مالیاتستانی استفاده میکند.
این رویکرد دو ایراد دارد. ایراد اول این است که باعث میشود حس بیعدالتی مالیاتی افزایش یابد و دوم اینکه درآمد پایداری ایجاد نمیکند، زیرا پایه آن محدود است. برای بهبود این وضع شاید بتوان یک سال مبنا را ملاک قرار داد مثلا سال 1390 و معادل وزن طلا قیمت خودرو یا خانه لوکس در آن سال را محاسبه و با قیمت روز طلا یا متوسط قیمت طلا طی 6ماه گذشته ارزش اسمی خانه یا خودروی لوکس را محاسبه کرد تا مثالهای پیش گفته مشمول مالیات نشوند تا از افزایش حس بیعدالتی مالیاتی جلوگیری کرد. مالیات باید بر «درآمد و عایدی واقعی» تکیه کند، نه بر افزایش اسمی ناشی از تورم. به علاوه بهتر است بهجای تمرکز بر قیمت اسمی داراییهای مصرفی خانوار، بر پایههایی مانند مالیات بر عایدی سرمایه در معاملات مکرر و سوداگرانه، مالیات بر مجموع درآمد اشخاص و کاهش فرار در فعالیتهای پردرآمد خدماتی تمرکز کرد. یکی از الزامات این مهم بهبود ساختار نظارتی در نظام بانکی است تا فرار مالیاتی را برای فعالان اقتصادی غیرشفاف پرهزینهتر کند.
چه اصلاحاتی اولویت دارد؟
اولویتهای راهبردی پیشنهادی من عبارتند از: استقرار کامل مالیات بر مجموع درآمد اشخاص، در حال حاضر پایههای مختلف جداگانه عمل میکنند. تجمیع اطلاعات درآمدی اشخاص میتواند عدالت افقی را تقویت کند. حذف تدریجی معافیتهای غیرهدفمند؛ زیرا هر معافیت باید زماندار و ارزیابیپذیر باشد. توسعه مدلهای تحلیل ریسک؛ زیرا منابع نظارتی محدود هستند و باید هوشمند تخصیص یابند. ثبات مقرراتی؛ زیرا تغییرات پیدرپی، فضای کسبوکار را بیثبات میکند و هزینه تمکین را به شدت افزایش میدهد. بهبود فرهنگ مالیاتی و سرمایه اجتماعی؛ زیرا مالیات فقط ابزار مالی نیست، ابزار اجتماعی است. در کشورهایی که مردم گزارش شفاف از محل هزینه مالیات دریافت میکنند، تمکین داوطلبانه بالاتر است. در برخی کشورها، دولت بهصورت سالانه گزارش میدهد که هر واحد مالیات صرف چه بخشهایی شده است: آموزش، سلامت، زیرساخت. این شفافیت حس مشارکت ایجاد میکند. در ایران نیز اگر گزارشهای شفاف و سادهفهم از محل هزینهکرد مالیات منتشر شود، سرمایه اجتماعی تقویت خواهد شد.
در سالهای اخیر شاهد اطلاعرسانیهایی از سوی سازمان امور مالیاتی مبنی بر طرحهای عمرانی و صنعتی انجام شده از محل مالیات بودهایم اما این اطلاعرسانیها بهتر است از سطح پوستر، بیلبورد و آگهی تلویزیونی فراتر روند تا همراهی واقعی مؤدیان را جلب کنند. طرح نشاندار کردن مالیات گام رو به جلویی است و ظرفیتهای زیادی دارد که باید مورد استفاده قرار گیرد. با گسترش امکان انتخاب محل هزینهکرد مالیات و در ادامه عوارض که به شهرداریها و دهیاریها تخصیص مییابد میتوان مشارکت افراد را در پرداخت و انتخاب محل هزینه کرد این بخش از درآمدهای دولت افزایش داد و به هدف توسعه فرهنگ مالیاتی دست یافت که یکی از ارکان اصلی اصلاحات مالیاتی است. در بسیاری از کشورهای توسعهیافته سهم مالیات ارزش افزوده یا مالیات بر مصرف بالا است اما با نظام بازتوزیعی این بالا بودن میزان مالیات جبران میشود و باعث میشود عدالت مالیاتی تا حد زیادی از دست نرود. مالیات بر درآمد اشخاص سهم مهمی دارد. فرار مالیاتی با جریمههای سنگین و سیستم اطلاعاتی قوی کنترل میشود. در ایران، تمرکز تاریخی بیشتر بر مالیات شرکتها و حقوقبگیران بوده است. برای اصلاح ساختار، باید به سمت تنوعبخشی پایهها حرکت کرد.
به عنوان جمعبندی افزایش درآمد مالیاتی ضرورت اقتصاد ایران است؛ اما نحوه تحقق آن تعیینکننده است. اگر این افزایش از مسیر گسترش عادلانه پایهها، کاهش فرار، حذف رانتهای معافیتی و تقویت دادهمحوری انجام شود، میتواند به ثبات مالی دولت و رشد اقتصادی کمک کند. اما اگر فشار بر همان بخش شفاف افزایش یابد یا مالیات بر داراییهای مصرفی که صرفا بهدلیل تورم گران شدهاند تشدید شود، نهتنها درآمد پایدار ایجاد نمیکند، بلکه حس بیعدالتی مالیاتی را افزایش میدهد. مالیات موفق، مالیاتی است که عادلانه باشد، پیشبینیپذیر باشد، هوشمند باشد و مبتنی بر اعتماد متقابل دولت و شهروندان عمل کند. اقتصاد ایران اکنون در نقطهای قرار دارد که اصلاح نظام مالیاتی دیگر یک انتخاب نیست؛ یک ضرورت راهبردی است. مسیر درست، افزایش نرخها نیست؛ افزایش پوشش عادلانه و هوشمند است.
* کارشناس حوزه مالیات
