ارزیابی اثرات زیستمحیطی در برنامه هفتم؛ قانون هست، اجرا مساله است
بر اساس بند«الف» ماده۲۲، کلیه طرحها و پروژههای بزرگ جدید و همچنین طرحهای توسعهای بزرگ، صرفنظر از آنکه مجری آنها دستگاههای اجرایی، بخش خصوصی، تعاونیها یا نهادهای عمومی غیردولتی باشند، مکلفاند پیش از اجرا مورد ارزیابی اثرات زیستمحیطی قرار گیرند. این الزام، تمامی پهنه سرزمین را دربر میگیرد و حتی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی را نیز شامل میشود. از این منظر، قانونگذار تلاش کردهاست هیچ استثنایی برای پروژههای بزرگ از حیث ملاحظات محیطزیستی قائل نشود و اصلپیشگیری را بهعنوان مبنای تصمیمگیری تثبیت کند.
در همین چارچوب، سازمان حفاظت محیطزیست مکلف شدهاست ظرف سه ماه نظر خود را درباره تایید یا عدمتایید طرحها بهصورت کتبی و با ذکر دلایل اعلام کند. قانون همچنین این امکان را پیشبینی کردهاست که در صورت عدمکفایت این بازه زمانی، سازمان بتواند حداکثر برای دو ماه دیگر مهلت بررسی را تمدید کند. این بخش از ماده، در ظاهر نشاندهنده تلاش برای ایجاد تعادل میان ضرورت تسریع در تصمیمگیری و نیاز به بررسیهای کارشناسی است، اما مساله اصلی دقیقا از همین نقطه آغاز میشود.
نکته حساس و محل مناقشه ماده۲۲، آنجاست که عدماعلام نظر سازمان حفاظت محیطزیست در مهلت مقرر، بهمنزله تایید طرح تلقی شدهاست. این حکم قانونی، اگرچه با هدف جلوگیری از بلاتکلیفی پروژهها و کاهش بوروکراسی اداری تدوینشده، اما در عمل به یکی از مهمترین گلوگاههای آسیبزا در فرآیند حفاظت از محیطزیست تبدیل شدهاست. تجربه اجرای این ماده نشان میدهد؛ در موارد متعددی، عدماعلام نظر بهموقع، نه ناشی از تایید کارشناسی طرح، بلکه حاصل ضعف ساختاری، کمبود منابع انسانی، یا حتی انفعال و سکوت عامدانه در فرآیند تصمیمگیری بودهاست.
تبصرهماده۲۲ تلاش کردهاست با پیشبینی مسوولیت جبران خسارت زیستمحیطی برای مدیران ذیربط در صورت عدماظهارنظر و وقوع خسارت، نوعی سازوکار بازدارنده ایجاد کند، با اینحال پرسش اساسی این است که آیا این تبصره در عمل توانسته است از بروز خسارات جلوگیری کند یا مسوولیتپذیری مدیران را افزایش دهد؟ شواهد موجود نشان میدهد؛ پاسخ به این پرسش چندان امیدوارکننده نیست. در بسیاری از موارد، پروژهها بدون اخذ تایید صریح زیستمحیطی اجرا شدهاند و در صورت بروز خسارت، فرآیند شناسایی مقصر، اثبات قصور و جبران خسارت، یا اساسا آغاز نشده یا به نتیجه ملموسی نرسیدهاست.
در عمل، این وضعیت نوعی «فرصت قانونی خاکستری» ایجاد کردهاست که برخی مجریان پروژهها از آن بهره میبرند. وقتی سازمان حفاظت محیطزیست به هر دلیل در مهلت مقرر اعلام نظر نمیکند، دستگاه مجری میتواند اجرای پروژه را آغاز کند و عملا با ایجاد پیشرفت فیزیکی، مسیر توقف یا اصلاح طرح را دشوارتر سازد. در چنین شرایطی، حتی اگر بعدها مشخص شود که پروژه دارای آثار مخرب جدی بوده، هزینههای اجتماعی، اقتصادی و حقوقی توقف آن بهمراتب سنگینتر خواهد بود.
البته باید توجه داشت که بخشی از تاخیرها و رفتوبرگشتهای مکرر مطالعات، ناشی از ضعف کیفی گزارشهای ارزیابی اثرات زیستمحیطی است. در بسیاری از موارد، مطالعات ارائهشده توسط مشاوران فاقد جامعیت، دقت علمی یا انطباق با واقعیتهای میدانی هستند و سازمان ناگزیر است بارها درخواست اصلاح و تکمیل آنها را مطرح کند. این موضوع، اگرچه از منظر کارشناسی قابلدفاع است، اما در غیاب یک نظام شفاف زمانبندی و پاسخگویی، بهتدریج به چرخهای فرسایشی تبدیل میشود که نه به تصمیم نهایی میانجامد و نه مانع اجرای غیررسمی پروژهها میشود.
در کنار این مسائل، نقش شورایعالی حفاظت محیطزیست نیز نیازمند بازخوانی دقیق است. برخلاف تصور عمومی، این شورا در وضعیت فعلی نقش اجرایی مستقیمی در فرآیند ارزیابی اثرات زیستمحیطی پروژهها ندارد. هرچند ورود اولیه مفهوم ارزیابی زیستمحیطی به نظام حقوقی کشور با مصوبات این شورا صورتگرفته، اما در چارچوب قانون برنامه هفتم، مسوولیت اصلی بررسی و اعلام نظر بر عهده سازمان حفاظت محیطزیست قرارداده شدهاست.
به بیان دیگر، شورا بیش از آنکه مرجع تصمیمگیری موردی باشد، نقش سیاستگذاری کلان و تصویب ضوابط و معیارهای زیستمحیطی را ایفا میکند. چالشهای موجود تنها به حوزه ارزیابی پروژهها محدود نمیشود و در موضوعات بینبخشی، مانند تخصیص آب، ابعاد پیچیدهتری به خود میگیرد.
فرآیند تخصیص منابع آب عمدتا در وزارت نیرو انجام میشود و تصمیمات نهایی در شورایعالی آب به تصویب میرسد. سازمان حفاظت محیطزیست بهعنوان یکی از اعضای این شورا، امکان اظهارنظر، مخالفت و حتی جلوگیری از تصویب برخی مصوبات را دارد، اما در عمل، عملکرد این نهاد در استفاده موثر از این ظرفیت همواره محل انتقاد بودهاست.
نمونههایی از پروژههای پرمناقشه در حوزه آب نشان میدهد؛ بسیاری از مصوبات شورایعالی آب، با وجود پیامدهای زیستمحیطی گسترده، به تصویب رسیدهاند. در این موارد، سازمان حفاظت محیطزیست یا نتوانسته است از موضع کارشناسی خود دفاع موثری داشتهباشد یا اساسا با ملاحظات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی پیچیدهای مواجه بوده که قدرت چانهزنی آن را کاهش دادهاست.
نتیجه این روند، انباشت پروژههایی است که هم از منظر محیطزیستی محل تردیدند و هم بازگشتپذیری آنها در صورت بروز بحران بسیار محدود است. آنچه از مجموع این تجربهها برمیآید، این است که مساله اصلی، فقدان قانون یا نهاد نیست، بلکه ضعف در حکمرانی محیطزیست و نبود سازوکارهای موثر پاسخگویی است.
تا زمانیکه عدماظهارنظر در مهلت مقرر عملا کمهزینهتر از تصمیمگیری شفاف و مسوولانه باشد و تا زمانیکه مسوولیتهای پیشبینیشده در تبصرهها بهطور واقعی اعمال نشود، نمیتوان انتظار داشت ارزیابی اثرات زیستمحیطی به ابزار بازدارنده و اصلاحگر تبدیل شود.
بازنگری در نحوه اجرای ماده۲۲، تقویت ظرفیت کارشناسی سازمان حفاظت محیطزیست، شفافسازی فرآیندها و تعریف مسوولیتهای روشن برای تمامی بازیگران، از پیششرطهای ارتقای جایگاه محیطزیست در تصمیمسازیهای کلان کشور است. در غیراینصورت، ارزیابی اثرات زیستمحیطی همچنان در حد یک الزام صوری باقی خواهد ماند؛ الزامی که نه مانع تخریب میشود و نه تضمینی برای توسعه پایدار فراهم میکند.
* کارشناس ارشد برنامهریزی و مدیریت محیطزیست
